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深圳土改小步走  

2013-03-24 00:47:13|  分类: 深圳发展 |  标签: |举报 |字号 订阅

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深圳土改小步走 - 冷锋看法 - 冷锋看法
 
 《财新网》记者:李雪娜 | 文

土地制度的改革将再次深刻影响中国的未来。

近期,政策调整消息频频。先是征地制度改革取得突破性进展。2012年底,历时三年敲定的《土地管理法》修正案草案获全国人大常委会审议通过,以往低估农村土地价值的征地补偿方式获实质性修改;再有地方政府接连表态推进农村集体建设用地流转。1月18日,深圳市继2012年发布《土地管理制度改革总体方案》后,又允许城中村集体建设用地中的工业用地上市流转。

这些看似碎片化的消息间有密切的关联,即都在不同程度尝试弥合中国土地制度二元化鸿沟。中国土地以城乡为界,城市土地属于国有,农村土地属于农村集体所有。后者被国家征用为国有建设用地后,才能在城市土地市场交易。随着城市化发展,利用现有法律规定低价征收农村土地变为城市土地,再通过各地政府之手统一出让,成为城市发展获取土地和资金的重要方式,也造成大量农民失地。这种廉价的供给,支撑着改革开放至今经济的高速增长和城市化对土地的巨大需求。但高速经济增长过程恰恰是人们重新发现土地价值的过程。随着社会矛盾进一步激化,原有发展模式已难以为继,未来的经济增长能否健康持续,很大程度上取决于土地这一举足轻重生产要素的利用方式。

同地不同价更不同权是矛盾的根源。这些土地按用途分农业用地、建设用地和未利用地。其中,建设用地亦有城乡之别。集体建设用地虽名为建设用地,但用途极为有限,仅可用于农民自住宅基地、乡镇企业用地和农村公共设施用地等方面,且使用权不能像国有建设用地那样自由上市交易,必须通过征地变性成为国有建设用地后方能获合法上市的自由和用途的扩大。集体建设用地不经征地而直接入市,因而成为众望所归的改革方向,期待由此打破政府对建设用地的垄断,让农民以土地所有者身份分享城市化红利,弥合社会矛盾。

同被低估的,还有农用土地的价值。虽然早在十年前颁布实施的《农村土地承包法》明确了农民享有30年不变的土地承包权,并给予转包、出租等流转的权利,但有限的承包期和仅以一纸承包合同确认的脆弱产权所有形式,侵蚀了土地承包权的含金量。唯有赋予其更为长期和稳定的土地承包权,方能真正激励农用土地在更大范围内的流转,让有限的土地释放出真正的活力。

方向早已明确,各地的实践也屡屡碰撞出火花。例如,仅就集体建设用地流转而言,政府推动下各地已先后进行试点。不过这些自上而下的谨慎尝试,都未突破现有法律的框架,进展也有限。与之相对照,则是悄然兴起的地下市场,尺度之大已令执法者左右为难。

未来的制度将如何取舍?我们关注这些已经发生的和正在发生的变化。从本期杂志起,我们将撷取一系列有代表性的案例予以报道。这些报道不仅涉及土地产权制度的复杂调整,也涉及相应土地管理制度的变革需求。意在为读者呈现这些变化中博弈的各方,正在如何推进和应当如何划定制度边界的努力,并由此勾勒出一幅未来中国土地制度演化的路线图。——编者

启动半年之久的深圳土改,终于有实质性举措。1月18日,作为首批土改细化实施方案的“1+6”文件正式公布。该系列文件首次提出允许深圳市区集体建设用地当中的工业用地上市流转。

方案公布当日,外界解读为深圳集体建设用地均可直接上市流转,一度引发深圳本地板块多只股票涨停。不过,深圳方面1月20日特地公开强调,所放开上市流转的仅为集体建设用地中“部分土地权益有争议,政府拿不回,集体用不了”的工业用地。这也是深圳市土地管理制度改革近期推动的重点之一。

文件称:“原农村集体经济组织继受单位在理清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后,可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。”这意味着,原农村集体经济组织或原村民绕过须经征转国有用地的传统流程,只需和继受单位亦即土地的实际使用方签订补偿协议即可实现土地的转让。

这一设计源于深圳土地紧缺的现实。经1992年和2004年两次土地统征,即整体性将市规划区内城中村集体土地转为国有。不过由于深圳土地昂贵,统征举措遭到实际控制土地的集体经济组织抵制,征地拆迁手续始终未真正完成,土地仍由“城中村”经营,深圳政府委婉称呼其为“合法外用地”。

据财新记者在深圳国土部门的了解,2011年至2020年未来10年里,深圳实际可用的新增建设用地仅有42平方公里,且多为零星、分散地块。深圳面临无新增用地可供的困境。如何将“合法外用地”纳入合法框架,成为此次改革的重心。

据统计,原农村集体经济组织共占用约390平方公里的土地,其中仅有95平方公里被认定为合法用地。这意味着,超过全深圳用地总量三分之一的原农村集体土地和被定性为“违法违建”的占地无法进入市场流转。

2012年5月25日,国土资源部和广东省政府联合批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案》(下称《总体方案》)正式启动。《总体方案》涉及八大改革重点,20项改革事项,以“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”为原则,意在以较为灵活的方式为几乎无地可卖的深圳盘活实际为“城中村”所掌握的集体建设用地用于工业。日前出台的方案则正是此轮土改的具体措施之一。

不算突破的突破

多位接受财新记者采访的业内专家表示,深圳此次原集体工业用地入市政策并未突破既有法律的框架。

尽管国家法律法规对集体建设用地入市流转的限制一直没有放开,但早自1999年开始国内多个省市先后展开集体建设用地流转试点。不过,这些试点均在《土地管理法》框架内进行。

1999年修订后《土地管理法》对集体建设用地的流转有严格限定规定:“集体土地使用权不得出让、兼并或出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移的除外”。政策上的松动为集体建设用地流转撕开了一个口子。但该法对于集体建设用地的用途和流转的范围仍限定严格,要求不得转让用于非农建设,更不能在城市规划圈内进行。同年,国土资源部开始在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州等地布置集体建设用地流转试点。 2001年,广东顺德获得国土资源部和国务院法制办批准,开展集体建设用地流转试点,制定了一套不同权属状态集体非农建设用地土地流转程序。

2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》颁布施行,建立了从用于商业、旅游经营性用地到工业的土地的流转范本。2010年以来,上海、成都等国内多个城市相继进入集体建设用地流转试点快车道。

与上述集体建设用地不同,深圳此次入市的“工业用地”其实仍突破了法律限制。但因为已经过1992年和2004年两次国有化土地征转,在官方看来,深圳土地其实已全部归为国有,此次的方案因而不算出格。所指土地都尚未进入开发建设的、符合规划合法国有工业用地。他们更愿意把深圳此次流转“工业用地”的措施描述为“土地交易技术层面和利益分配机制的重大突破”。

深圳市规划国土委秘书处处长詹有力将其定义为在历史征转地过程中,“关系没有理清”的合法产业用地。 “征转地时,原村民集体经济组织没有把那部分地拿出来,或在招商引资大潮中,做了违法转让。”詹有力说。

政府“让利”

当地官方认为,此次集体工业用地入市的真正突破在于利益分配制度。一位不愿具名的政府官员表示: “这其中可以理解为政府认可了原农村集体经济组织继受者过去 ‘非法转让行为’,并与之一起分享土地入市流转收益。这即体现了政府巨大的让利。”

针对实现挂牌交易的工业用地,设计者提供可供选择的两种收益分配方式,第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金,50%归原农村集体经济组织继受单位;第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金,30%归原农村集体经济组织继受单位,并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

同时,为进一步调动原农村集体经济组织继受单位的积极性,申请纳入全市统一产业用地市场的合法留用地,政府将免收《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》(198号令)中规定工业类用地需缴纳的地价。与之前传统地方政府通过征用工业用地统一出让方式相比,这种利益分配方式做了很大调整,不再是政府垄断享利,“这种利益分配调整属于地方财政预算收入,地方政府拥有支配权,所以步子迈得大一些。”上述官员说。国务院发展研究中心农村部研究人员伍振军则分析,上述两种方案分配给继受者的分成不少,主要是为了激励他们把手中的土地拿出来。

深圳市原规划局规划处副处长贺承军表示,深圳早已形成了从资金贷款到终端销售一整套完备产业链的地下交易市场。据深圳市查违办统计,全市直接或间接涉及“合法外”房地交易的人群约700万-800万,占全市管理人口的一半。而此次政策要重点解决的是,改变部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的情况,有效盘活土地资源,为深圳产业转型升级腾出更大空间。贺承军说,这一政策作用在于“在卡壳的地方,加了润滑剂”,让这种交易由地下转到地上。

对存在权属不清土地的深圳,除了这种类型的“工业用地”外,还包括商住类型的建设用地。“工业用地上开了一个窗,但我们也在思考,作为商住用地类型建设用地如何处理?已建有配套厂房工业用地如何处理?实际上是对大量土地历史遗留问题的处理问题打开了一种解决思路,迈出了一步。”詹有力认为这才是此次改革真正的借鉴意义。

搭建交易平台

针对社会所关心原集体工业用地入市交易问题,《产业用地办法》提出,深圳市政府土地房产交易机构专门搭建产业用地供需服务平台。

根据《产业用地办法》,这一交易平台负责全市产业用地供应信息的公开、需求信息的收集以及信息共享等。做法是根据近期建设与土地规划年度实施计划,市规划国土部门将产业用地区位、规模等每季度在产业用地供需服务平台上公布。

在这个平台进行交易的产业用地,只设定其基本产业条件,完全进行市场化配置,来回避现在很多企业能拿出地来但不能高效利用,很多需要地又拿不出地的矛盾。

深圳市副市长吕锐锋将此解释为“有地的村,他并没有先进的产业,而有先进产业的企业,他没有地,我们就想通过这个文件搭一个平台,让地主和资本家作一个对接”。“这实际上最后的效果也可以引导地主会升级为资本家,他可以通过和产业的一种合作来持有股份、参与到更高优的产业中,这样来促进土地利用价值、促进股份公司产业转型升级,提高他们的富裕程度。”吕锐锋说。

针对此类集体工业用地的交易,深圳计划同时建立公告出让制度。具体是针对一些战略新兴产业、总部经济等利于城市发展转型的产业,向社会公布拟出让地块的信息,包括地价,全部公开、透明;根据不同的产业特征,实行弹性延期,并由工业用地原有50年的出让年期减以30年为上限。

贺承军认为这一做法将提高土地循环利用效率。因为固有的土地供给模式导致很多拥有工业用地的制造业主没心思搞研发,只依赖厂房地块的升值,实业发展缺乏动力。

根据《产业用地办法》,原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地,在理清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除之后,可以申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。

城市如何转型升级

以北京大学国家发展研究院院长周其仁为代表的多名专家团队对深圳土地管理制度改革高度关注。面对土地极度稀缺的压力,周其仁认为深圳“不是为了改革而改革,而是要解决问题”。

经过多次实地调研,他们逐步达成了一致意见,认为深圳土地管理制度改革实质是对整个城市化模式的一场改革,即改革原来政府主导、政府卖地的城市化模式,核心问题是集体所有制的改革问题。总体改革框架思路是设计一个可操作的土地权利体系,把确权和市场结合起来建立土地增值收益分配法则。在周其仁看来,这可能给全国所有地方都带来借鉴意义。

在土地资源紧约束的压力下,深圳谋求产业的升级与转型。但产业升级转型亦急需承载空间。当前深圳市在珠三角、深港区域分工中的角色逐步改变,依靠资源、劳动力的大量投入实现快速扩张的传统产业在产业转型升级的压力下逐步外迁。为产业转型升级腾挪发展空间,必须整合区域土地资源。

当前备受重视的深港合作共建也要求提高土地利用效率。以前海、河套地区为平台的深港合作共建,对于深圳发展金融、物流等高端服务业、高新技术产业等发展提供了有效载体,然而深港开展区域合作的用地政策、配套制度等尚待健全。

但深圳目前新增可建设用地极为有限。“未来的可持续发展必须充分挖掘土地资源潜力,通过空间资源的再配置、再优化来达到促进产业转型升级和城市质量提升的目的。”吕锐锋说,这一问题已到了非常迫切时期。

来源:http://finance.qq.com/a/20130128/001948.htm
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